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媒体：澎湃新闻 作者：内详
专业号：林森
2024/7/4 17:27:52
可持续方法论｜碳壁垒的潜在影响及中国对策
面对全球气候变化的共同挑战，减少温室气体排放和推动绿色低碳发展已成为国际社会的普遍共识。但随着地缘政治影响下大国博弈和战略性产业竞争加剧，全球气候治理的不确定性和不稳定性陡增。“国家安全+绿色脱碳”正成为美欧产业和贸易政策的一种新趋势，逐渐形成了对发展中国家对外贸易和产业低碳转型的“碳壁垒”。2023年4月25日，欧盟理事会投票通过了包括改革碳排放交易系统、设立碳关税和创建社会气候基金等三项气候法案，这是全球范围内首次将气候监管纳入贸易法规，将对全球气候治理、国际贸易格局、世界产业变革和贸易规则产生新影响。
党的二十大报告强调，要积极稳妥推进碳达峰碳中和，并提出“积极参与应对气候变化全球治理”的战略方针。《“十四五”对外贸易高质量发展规划》亦明确指出，中国应“积极应对绿色贸易壁垒，参与多边和区域绿色贸易议题交流合作”。在全球加速“脱碳”进程与中国实现“双碳”目标的背景下，我们不仅要积极应对碳壁垒带来的新挑战，还要牢牢把握低碳发展的新机遇。
碳壁垒的潜在影响
(一)碳壁垒对全球气候治理的影响
碳壁垒实际上是部分发达国家试图利用本国或本区域的市场力量向他国分摊碳减排代价的工具，这违反了《联合国气候变化框架公约》中“共同但有区别”的原则，损害了国际合作互信。
首先，从定位上看，发达国家将气候变化问题与贸易问题捆绑，以环境保护为名，实际上是在行新型贸易保护之实。这种做法不仅规避了自身温室气体排放的历史责任，还损害了发展中国家的公平发展权。因此，碳壁垒不仅没有发挥碳减排的作用，反而成为发达国家遏制发展中国家发展的政治与贸易武器，沦为国际政治博弈和贸易对抗的手段。
其次，从全球碳减排效果来看，碳关税是以降低全球贸易流量和福利，尤其是发展中国家的贸易和福利为减排代价的。这种做法并不是有效的减排工具，碳关税会导致较高的碳减排成本和碳泄漏率，只能用作威胁手段，迫使发展中国家采用碳减排措施。
最后，从贸易角度来看，国际贸易可以通过提高环境产品、服务和技术的可得性和可负担性，在帮助各国减少排放方面发挥重要作用。但是碳壁垒阻碍贸易，也就削弱了贸易工具应对气候变化的力量。
一旦发展中国家出口受到碳壁垒的阻碍，伴随经济增长放缓而来的贫困、失业、政府财政收入下降、外汇失衡等一系列连锁反应，将导致各国调低应对气候变化的优先级，全球气候加速恶化。碳边境调节机制还会激励企业将生产从没有足够气候政策的国家转移到离岸或近岸生产，导致高排放国家对气候行动的积极性减弱。
因此，采取单边碳壁垒措施并不符合全球气候治理的要求，也不利于实现各国共同应对气候变化的目标。
(二)碳壁垒对国际贸易的影响
毋庸置疑，全球碳壁垒势必将加剧国际贸易的不平衡，导致全球贸易格局发生变动。从贸易份额来看，发展中国家所涉及产品的出口额占总出口额的比重普遍高于发达国家，碳壁垒给发展中国家企业带来了非生产性劣势。如果发展中国家的出口产品不符合发达国家制定的碳排放标准，这些产品将遭受以环境保护为名的贸易壁垒，导致出口产品成本增加、竞争力下降，失去目标市场的竞争优势，进而改变贸易流向。与此同时，发达国家在国际标准的制定、第三方机构(如法律、认证、绿色金融)等领域的垄断地位加强，部分发达国家还可能利用碳壁垒作为竞争力调整手段，阻碍新兴经济体的发展。
在国际贸易摩擦加剧的背景下，将碳排放标准纳入贸易领域的单边措施容易构成隐蔽的新型技术性贸易壁垒，从而提高贸易摩擦的数量和辐射范围。发达国家与发展中国家在碳减排义务分担、碳关税合法性以及低碳产品贸易自由化等议题上尚未达成共识，WTO对于气候贸易政策的认定与协调机制存在滞后。
欧盟CBAM的合法性、公平性、有效性和可行性仍有很大争议，引起广大发展中国家对贸易保护主义的普遍担忧。欧盟CBAM在具体机制、监管技术以及征收标准的公平性方面还有待检验，其实施后可能产生征收数量、产品和地区的示范和扩散效应，必定会导致一些国家或竞相效仿，或采取相应的反制措施，从而形成新一轮贸易保护主义，恶化国际贸易环境。欧盟CBAM作为区域性政策，可能会迫使其他国家对欧盟贸易政策发生改变，造成紧张的地缘政治局势，引发贸易争端。
因此，在碳减排和碳关税等议题上，各国需要加强沟通与协商，寻求共识，以维护国际贸易体系的稳定，共同应对全球气候变化挑战。
(三)碳壁垒对全球产业链的影响
首先，在碳壁垒设置意图上，碳壁垒不仅是为了应对气候变化、防止“碳泄露”，更是发达国家为了维持自身的产业竞争优势，通过碳壁垒来迫使贸易国，尤其是新兴发展中国家承担碳减排的经济成本，削弱新兴经济体的竞争力，最终推动产业链本土化并吸引产业链回流。例如，在动力电池行业，若国外产品无法通过欧盟的碳足迹认证要求，欧盟本土产业将因此获得巨大的机会。罗必雄等分析表明，面对欧盟CBAM,全球重点行业产出将呈现从高碳产品出口依赖度高的发展中经济体向发达经济体或国际竞争力较强的发展中经济体转移的趋势。
其次，在碳壁垒实施效果上，碳壁垒影响了全球产业链话语权。碳壁垒对进口产品存在歧视性，在全球产业链中占据主导地位的发达国家可以利用碳标签等碳壁垒将一些发展中国家贸易供应商剔除出其主导的供应链，进一步提升本国企业在供应链体系中的影响力。例如，苹果公司具有较强的市场势力，对供应商在温室气体排放管理方面列出了责任标准，这对处在高碳制造环节的发展中国家企业十分不利，这些企业必须额外投资零碳工厂，专用投资进一步增强其对苹果产业链的依赖。
最后，碳壁垒对潜在投资的流向与效率产生影响。新兴经济体作为全球化产业链上的供给方，特别是属于碳壁垒目标行业内的企业，在出口不确定性增大的情况下，为应对风险，可能会以牺牲效率来调整供应链布局。例如，晶澳科技、隆基绿能等国内光伏企业纷纷宣布赴美投资设厂。在国内光伏产业链效率和成本优势明显的背景下，这些企业决定在海外扩大制造能力，隐含了应对出口碳壁垒的压力。
(四)碳壁垒对中国对外贸易的影响
中国作为世界第一贸易大国，碳壁垒的持续蔓延必将对中国对外贸易产生广泛影响。但从目前的情况来看，欧美国家的碳关税主要针对钢铁、水泥、铝等高能耗、高排放的产品，这些产品的出口竞争劣势对中国整体对外贸易的影响有限。
一方面，由于国内产业结构优化和去产能政策，这些产品出口并不受鼓励，外部碳壁垒进一步促使相关企业加快低碳转型。以粗钢为代表，国家发展和改革委员会资料显示，2021年中国粗钢产量的压减任务已全面完成。
另一方面，根据世界银行最新数据，中国总体CBAM风险指数非常小，仅为0.0028，对欧盟的CBAM覆盖产品出口份额仅占相应产品总出口的8.6%，短期内受影响企业有一定的过渡期来适应和调整。但从长远来看,CBAM覆盖的产品和行业有可能进一步扩大，影响范围不再限于初级产品，甚至引发其他国家持续跟进制定不同类别的碳壁垒措施。另外，如果西方发达国家在钢铁等高碳产品上形成“碳壁垒同盟”，互认碳成本并抵扣，那么中国特定行业的出口将更加困难，产业结构转型将陷入被动局面。
与碳关税相比，类似碳标签、碳减排认证等非关税碳壁垒对中国贸易的影响更为紧迫。碳足迹相关的贸易壁垒是发达国家本土制造业保护政策的一部分，特别是新能源产业，碳壁垒可能进一步扩散。广泛来说，非关税碳壁垒提高了中国产品出口到碳壁垒国家的准入门槛，直接决定产品是否允许进口，同时给企业带来一定的管理和遵从成本。其中，外贸“新三样”即新能源汽车、锂电池、太阳能电池是非关税碳壁垒的重点行业，而外贸“新三样”也是中国出口动能最活跃的产业。
实践中，由于电网排放因子的争议，中国绝大部分产品在碳足迹方面缺乏竞争力。此外，原料、产品生产、运输回收等环节都需要碳排放数据来建立供应链碳足迹管理机制，由于中国与欧盟在核算边界、核算方法、排放因子等多个关键核算流程缺乏互认，碳足迹量化尚面临标准统一、数据库建设、软件规范性等许多挑战，从而扩大中国外贸供应链体系风险。但另一方面，碳壁垒也会倒逼行业提升发展，促进龙头企业引领国内产业链绿色低碳转型。目前，中国部分重点行业和领导企业正积极探索碳壁垒应对方式，包括积极参与国际减碳倡议、建设零碳工厂等。
中国应对碳壁垒的国际策略
1.积极参与全球气候治理，追求公正合理的气候治理秩序
碳壁垒是部分发达国家占据应对气候变化的“道义制高点”，以促进碳减排为借口，利用自身经贸优势主导制定的不公平的碳贸易措施。在全球气候治理面临重大变革的背景下，气候治理秩序的缺失为不合理的碳壁垒创造了生存空间。国际合作在应对气候变化中发挥着关键作用，中国应积极参与全球气候治理，提出具有中国特色的方案，发出中国声音，追求公正合理的气候治理秩序。
国际气候谈判推进的困境在于气候变化问题与国家发展权问题之间的矛盾。发达国家与发展中国家在气候谈判中的博弈重心一直是气候治理责任分担。作为发展中大国，中国有必要协调发达国家与发展中国家的诉求，强调应对气候变化既要兼顾碳排放的现实与历史后果，也要尊重道义与公平，坚持“共同但有区别”的原则。在国际多边合作的框架下，为促进气候治理秩序公正与合理，中国需要提供具有中国智慧的方案。
2.在多边机制下参与低碳贸易规则制定
当前，欧盟试图通过单边立法的方式抢占未来绿色贸易规则的主导权，部分发达国家试图联手主导制定贸易与环境新规则。在此背景下，中国应秉持多边主义原则共同应对气候变化，反对以气候变化为幌子而行贸易保护之实的碳壁垒。
一方面，中国需团结新兴经济体力量，扩大发展中国家在经贸领域的话语权，共同应对发达经济体不公平的碳壁垒，维护发展中国家的利益和发展需求。在此过程中，中国可以依托中国—东盟贸易协定和“一带一路”等平台，探讨新兴经济体在应对碳壁垒上的合作，反对实行单边主义的碳壁垒，营造公平合理的低碳贸易环境。
另一方面，中国应在多种国际渠道中提出诉求与关切，强调各国应遵守多边贸易规则，共同应对气候变化挑战，争取国际舆论的支持，并与碳壁垒发起国积极交涉贸易规则问题，提升中国在绿色贸易规则制定中的话语权。具体而言，应加强与欧盟的谈判和合作，一是基于欧盟CBAM的核心框架推动全球制定统一的、透明的碳关税机制;二是从欧盟CBAM的核心诉求出发，联合发展中国家与欧盟开展谈判，商讨兼顾“共同但有区别”的原则，推动制定更加合理的豁免和抵消机制。
3.在WTO规则框架下展开碳壁垒合规性质疑
WTO允许采取与气候变化适应的相关贸易措施，但要求这些措施不是伪装的保护，并且透明、正式和公开通报这些措施，中国可以就碳壁垒的工作机制合理性、透明度、与WTO规则的协调性和实施监督等内容讨论其合规性，质疑、反对甚至提起诉讼。
具体而言，中国可以基于WTO例外条款和《技术性贸易壁垒协定》质疑碳壁垒合规性。碳壁垒实施国通常援引WTO公共健康例外条款(第20条(b)款)和环境例外条款(第20条(g)款)进行抗辩，但这两个例外条款的适用存在严格限制,WTO成员的相关权利义务、适用范围及援引条件已经有所规定，中国可以就碳壁垒是否适用例外条款展开合规性质疑。
WTO公共健康例外条款应用存在的两个条件，第一，该措施旨在保护人类、动植物的生命健康,WTO争端解决中越来越认可减少碳排放是涵盖的政策之一，碳关税或将可能满足该条件;第二，该措施具有必要性，碳关税只是减碳的一种方案，还有碳排放交易机制、国内碳税等主流手段，实施效果上，碳壁垒只是碳排放量发生区域转移，很难从生产技术根源上减少碳排放，难以达成必要性条件。
同样，环境例外条款的适用前提是该措施在条件相同的各国间不构成不合理的歧视手段，也不构成对国际贸易变相的限制。而欧盟CBAM实际征收中标准是否客观合理还有待进一步检验与监督。碳壁垒还受技术性贸易壁垒的规制，特别是碳排放计算监测环节，也需要达到国际认可标准，因此，《技术性贸易壁垒协定》也可以应用到合规性质疑中。
中国应对碳壁垒的国内策略
1.大力推进能源绿色转型和可再生能源电力发展
能源消费结构的优化是应对碳壁垒的关键策略。碳关税壁垒的建立通常基于实施国家的碳排放强度低于其贸易伙伴，以此形成竞争优势。然而，中国煤炭资源丰富而油气资源相对匮乏的能源禀赋特点，使得在碳排放强度方面面临挑战。
鉴于中国能源需求的旺盛及以煤炭为主的能源结构，提高新能源的渗透率，构建多样化的绿色低碳能源供应体系，成为推动企业采用绿色电力生产、降低单位产品碳排放强度的有效途径。为实现清洁能源供应的多元化，中国需进一步强化绿色能源基础设施的建设，打造现代能源体系，这包括有序推进大型风电、光伏基地建设，以及完善相关管网基础设施，以增加绿色低碳能源的供应量。
通过这些措施，企业能够在不增加额外能源成本的前提下，有效降低能源使用过程中的碳排放，未雨绸缪规避风险和应对国内碳管理体系及核算标准建立后带来的额外成本。此外，利用相应服务平台，建设智慧能源项目，打造零碳工业园区，例如微电网、虚拟电厂、绿电、绿证采购和碳交易等方式，减碳降本。通过这些综合性的努力，在国际碳壁垒的挑战中占据有利地位，实现可持续发展的目标。
2.促进国际低碳规则的国内衔接
面对CBAM等碳关税壁垒的挑战，中国需在制度层面借鉴发达国家的经验，不断完善与国际接轨的碳定价机制。
首先，应持续优化国内碳交易市场体系。尽管国内市场已启动试点，但在交易主体、品种及方式等方面仍需进一步发展。借鉴欧盟在配额有偿分配等方面的成熟经验，逐步扩展碳市场的行业覆盖，并在条件成熟时与欧美市场进行行业对接。其次，对石化、钢铁、电力等高能耗产业，需科学评估其全生命周期内的温室气体排放总量与结构。
通过比较国内外碳价格，选取样本企业进行碳排放经济负担的测算，构建基于碳成本的产业发展模型，并开展模拟压力测试，以研究有效的应对策略和产业政策。最后，积极应对欧盟CBAM法规，对企业开展培训，提升企业碳管理水平。
在应对碳足迹等非关税碳壁垒方面，中国应建立适应新贸易形势和规则的认证体系，并以准确的碳排放核算数据支撑碳壁垒的有效应对。首先，积极参与国际标准化组织手机赌博游戏：产品碳足迹认证标准ISO14067的制定，并加速推进中国碳足迹的国家标准、认证和标识体系的建立，探索具有自主性的碳标签认证体系。从局部试点地区开始，针对当前碳壁垒目标行业重点产品，建立符合中国区域发展阶段的碳足迹评价标准体系，以满足出口贸易的需求。
其次，应与欧盟及国际市场体系的要求相兼容，实现市场乃至政府层面的国际互认。
最后，为有效克服碳壁垒提供数据支撑，需加快构建规范的碳排放核算体系，推动建立产品全生命周期的碳排放基础数据库，并统一碳标签、碳排放因子数据库，确保碳足迹核算的准确性，为中国制造的产品出口提供坚实保障。
3.发展低碳技术，促进外贸低碳转型
低碳技术的发展被视为克服碳壁垒的战略性举措。尽管对碳壁垒的合规性与合理性存在争议，但低碳生产方式已成为顺应时代发展的重要趋势。在中国，工业占据着产业结构的核心位置，且随着国外碳壁垒的约束增强，中国面临的低碳转型压力日益增大。考虑到中国在低碳生产技术方面的起步相对较晚，发展低碳技术、坚持创新驱动发展战略、降低对传统能源的依赖以及减少对国外低碳技术的依赖显得尤为迫切。
首先，中国应加速绿色低碳技术的创新步伐，加强基础研究、前沿技术的研发布局和科技攻关。特别是在新型电力系统、氢能冶金化工、零碳装备制造等关键领域，应加快先进绿色低碳技术的研发，并结合智能数字技术，推动数字技术在产业中的快速应用和转换。
其次，中国应将绿色低碳技术应用于对外贸易，保持并扩大光伏组件、新能源汽车等产品在国际市场上“低价高质”的竞争优势，抓住全球产业链重塑的绿色低碳发展机遇。
同时，利用低碳技术的优势，积极跨越碳壁垒，参与国际竞争。通过推广绿色节能技术，努力缩小钢铁、铝等高碳产品的国际竞争劣势，从而在全球低碳经济中占据有利地位。
“可持续方法论”专栏，旨在理清城市在可持续发展中遇到的棘手问题，并提供解题思路与方案。
作者：符大海 王妍 张莹
作者符大海系中央财经大学国际经济与贸易学院副教授，王妍系中央财经大学国际经济与贸易学院博士生，张莹系中国社会科学院经济研究所副研究员。本文首发于《国际贸易》2024年第4期，澎湃新闻刊发时有编辑和删节，经作者审订
责任编辑：田春玲
图片编辑：陈飞燕
校对：张艳
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